Pedro Del Piero *| La gobernabilidad es el equilibrio entre las demandas de la comunidad y la capacidad del sistema político para satisfacerlas de modo legítimo y eficaz
En el mundo cada vez más personas viven en enormes aglomerados urbanos con poblaciones de varias decenas de millones. Debido a que el crecimiento urbano es dinámico y constante, las formas de organizar los gobiernos hoy quedan obsoletas o son insuficientes para resolver las problemáticas de estos centros urbanos fundamentalmente por la fragmentación institucional, y por ende de gestión gubernamental, que dicho crecimiento provoca.
En Argentina, más del 90% de la población vive en ciudades, siendo el área Metropolitana de Buenos Aires la mayor aglomeración urbana con 16 millones de habitantes, sobre una superficie del 0,4% de Argentina donde vive el 35% de la población, se genera el 48% del PBI y vota el 38% del padrón electoral.
En esta nota explicaremos porque Buenos Aires Metropolitana debe constituirse como región.
¿Quién y qué es la Buenos Aires Metropolitana?
Proponemos considerar a la Buenos Aires Metropolitana no sólo como objeto de planificación, sino también un sujeto que puede y debe planificarse a sí mismo, para lo cual debe convertirse en la Región Metropolitana de Buenos Aires.
Ésta Buenos Aires Metropolitana sufre tres tipos de fragmentaciones. La primera, la gubernamental, porque no tiene gobierno unificado. La integran 40 municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y la Nación. Esto tiene consecuencia en los problemas a escala metropolitana porque ninguna jurisdicción puede solucionarlos por sí misma y sin cooperación, a lo que se agrega que la política partidaria también fragmenta a partir de la disputa electoral.
La segunda fragmentación es la de gestión. Las unidades gubernamentales cuentan con tres herramientas centrales, la regulación, el presupuesto y el poder de policía. Las problemáticas metropolitanas desbordan las capacidades e cada jurisdicción por lo que éstas herramientas, encapsuladas en dichos límites, resultan ineficientes.
Finalmente, la fragmentación socioeconómica y territorial. El AMBA es la segunda región más pobre del país, en la que se encuentran los extremos más agudos de pobreza y riqueza, desocupación, marginalidad, concentración de recursos, empleabilidad informal, etc. Una paradoja para el área que genera la mitad del PBI argentino. Esto se traduce en una fragmentación territorial, donde la segregación por condición socioeconómica se expresa en el territorio generando, por ejemplo, la proliferación de barrios cerrados y asentamientos precarios.
¿Qué le sucede a la Buenos Aires Metropolitana?
Los problemas existen y la gente los sufre. Es misión de las políticas públicas darle solución para lograr una mejor calidad de vida. Se deben tomar decisiones para evitar que con regueros de víctimas un tren choque en Once o La Plata se inunde, consecuencias fatales de políticas de dimensión metropolitana.
Movilidad de personas y cosas, usos del suelo y cuencas, infraestructuras, residuos, desigualdad y seguridad, por mencionar los principales, son las grandes áreas que agrupan los temas problema a resolver en la Buenos Aires Metropolitana. Estas situaciones pueden ser abordadas en soledad por alguna unidad gubernamental de nuestro sistema institucional, pero está demostrado que cuando lo hacen los resultados son insuficientes.
Municipalmente, las limitaciones aparecen ni bien el tema problema supera los límites y/o competencias del partido. Provincialmente conocemos el karma de gobernar dos provincias, el interior y el GBA, con problemáticas muy diferentes. Para el Gran Buenos Aires y el borde periurbano se hace imprescindible coordinar políticas con la CABA pero ésta exhibe marcadas limitaciones políticas, culturales e institucionales. La Nación está aplicada a lo federal, distante de la realidad local, lejos del vecino y sólo preocupada por el ciudadano. Le importa quién vota y no quien vive.
Como corolario decimos que Argentina no tendrá destino si la Metrópolis Buenos Aires, como principal economía regional, no define su propio destino.
Cooperación para la gobernabilidad
La gobernabilidad es el equilibrio entre las demandas de la comunidad y la capacidad del sistema político para satisfacerlas de modo legítimo y eficaz. En el AMBA debemos de dar forma al sistema político adecuado para resolver los temas problema con mirada estratégica.
La gobernabilidad, que demanda una agenda programática de políticas públicas a largo plazo, sólo puede edificarse a partir un estado que planifica con fuerte participación de la sociedad civil (sus saberes e intereses), y con la metodología del planeamiento participativo.
Los municipios del GBA, la CABA, la PBA y la Nación, deben complementar sus competencias conforme lo demanden los temas-problema. Para ello, debe organizarse la planificación por áreas y el accionar por problemáticas. Sólo así las jurisdicciones, orientadas por la planificación regional, usarán coordinadamente sus competencias ejecutando objetivos comunes acordados, articuladamente con sus propios objetivos de gobierno.
Para dar forma al sistema político que logre gobernabilidad en el AMBA debería suscribirse un tratado de integración estadual conforme al Art 124 de la CN que:
- Constituya la región socioeconómica Buenos Aires.
- Establezca los procedimientos de convenios específicos para resolver problemas de escala metropolitana, ya sea a través de dispositivos que gestionan flujos constantes (CEAMSE, ACUMAR, ATM), ya sea para intervenciones con comienzo y fin, ya sea para generar incentivos.
- Cree un dispositivo coordinador y administrador de la agenda cooperativa, para nosotros una Agencia de Planificación Metropolitana.
Para abordar los temas problema con acuerdos específicos por problemática remarcamos tres modalidades:
- Para atender flujos permanentes son adecuados los dispositivos de planificación y/o de gestión. Unidades operativas para un fin específico cuyos planes de trabajo deberían ajustarse a criterios de gobernabilidad y planificación metropolitana.
- Para intervenciones concretas, como las infraestructuras de transporte, lo recomendable son los acuerdos de gestión. Permiten llevar a cabo una obra con un proyecto definido, en un tiempo determinado, distribuyendo responsabilidades de ejecución y control.
- Hay situaciones que si bien son de competencia gubernamental propia de las jurisdicciones, predominantemente del poder federal, tienen fuerte impacto regional: son las relacionadas a la producción y servicios en clave de empleabilidad y competitividad territorial. Allí, al buscar impacto metropolitano, se puede recurrir a incentivos específicos por área o sector.
- La región debe contar con una Agencia de Planificación Metropolitana, que administre lineamientos estratégicos para la planificación, que se nutra de un poderoso banco de proyectos, que administre un padrón de intereses –concentrados y difusos- para que los actores intervengan y que pondere el territorio como plataforma de la planificación.
La fragmentación institucional y de gestión que sufre el AMBA es consecuencia del Federalismo del siglo XIX al disponer tres niveles de gobierno: federal, provincial y municipal. En esta construcción institucional estuvieron ausentes los espacios regionales que se incorporan a la Constitución Nacional en 1994, bajo la modalidad de federalismo de concertación (artículo 124) habilitando la posibilidad que los estados provinciales suscriban convenios para el desarrollo económico y social. Esta posibilidad de crear regiones fue utilizada hasta la fecha por 22 provincias de la Argentina. La CABA y la PBA son las únicas dos jurisdicciones que todavía no lo hicieron.
El Decreto PEN 1126 del 26/10/16 dispuso la creación de la Comisión Consultiva del AMBA con el propósito de proponer una institucionalidad para solucionar los temas-problema de la Buenos Aires Metropolitana. Este puede ser el puntapié inicial para lograr la gobernabilidad de la región.
Constituir la Región Metropolitana Buenos Aires es la base para instalar la cooperación y la planificación como herramientas sistémicas de gobernabilidad en el AMBA y, como dijéramos al comienzo, en pos de la Argentina desarrollada equilibradamente con pleno uso del federalismo del Siglo XXI, el federalismo de concertación.
*Ex Senador. Presidente de Fundación Metropolitana.