Por Jorge Remes Lenicov | En la última semana de octubre, Jorge Remes Lenicov expuso en el foro de reflexión de Movimiento 21. La experiencia y el análisis de Remes no sólo se nutren de su formación académica sino de su práctica: fue ministro de Economía de la provincia de Buenos Aires y de la Nación, fue diputado y representó al país como embajador ante la Unión Europea. Le tocó manejar la economía argentina en la turbulenta etapa marcada por el fin de la convertibilidad y el default de principios del siglo.
Invitado por Guillermo Schweinheim, participé en el mes de octubre en el Congreso Nacional de la Asociación Argentina de Estudios de la Administración Pública con un trabajo titulado Rol del Estado: distribución, ordenamiento macro y competitividad. La situación en Argentina, que voy a comentar aquí. Se trata de un análisis sistémico para mostrar la importancia y la trascendencia que tiene el Estado, no solamente por lo que uno ve en cuanto a los servicios que presta, sino desde el punto de vista de la macroeconomía y desde el punto de vista del crecimiento. Si el Estado anda mal, la sociedad y la economía van a andar mal porque el Estado argentino tiene mucha prevalencia: representa el 42 por ciento del PBI, de modo que lo que hace el Estado incide en el conjunto de la economía y la sociedad.
Hay que explicar que ese 42 por ciento se refiere al gasto, y el PBI es valor agregado, por eso no se puede decir que el estado es el 42% de la economía; lo que yo digo es que equivale al 42% del pib. En Europa están más o menos en ese orden (37,38,40) pero dan servicios competitivos (educación, salud, seguridad, comunicación); en Estados Unidos es el 22 o el 23 por ciento.
En economía hay una ley -la ley de Graham- que dice que a medida que un país se va desarrollando aumenta la participación del Estado. A principios del siglo XX el Estado en Europa era 10 por ciento y fue creciendo hasta el cuarenta, pero pari passu con el desarrollo de los países. Los países menos desarrollados tenían menos gasto público. Nosotros tenemos el gasto público de un país desarrollado sin serlo.
El otro comentario introductorio que quiero hacer -y en esto soy muy duro- es que lo que pasa en el Estado es responsabilidad de la dirigencia política exclusivamente. Aquí no hay “intereses del imperio”, o de aquí o de allá. Quién nombra personal, ministros, secretarios, directores, etcétera, es la dirigencia política.
En todo el mundo el Estado tiene una amplia intervención y, como explico en el documento, hay tres tipos de funciones: una, que todos conocemos, es la prestación de servicios, algo que puede influir, según cómo se haga, en la distribución del ingreso; otra es el impacto que tiene el Estado en el equilibrio macroeconómico y, en tercer lugar, el impacto que tiene el Estado sobre la competitividad y la productividad, qué son los dos ejes centrales que hacen a la política de largo plazo de un país.
El primer punto, que se refiere a los Servicios que presta el Estado: uno sabe que si el gasto está bien direccionado, si los impuestos son razonables y progresivos, más allá de las regulaciones propias del Estado (como defender a los consumidores, evitar monopolios, etcétera) puede mejorar el bienestar de la sociedad y también la distribución del ingreso. Son armas muy potentes que en el mundo se utilizan frecuentemente por eso. Por ejemplo, el índice Gini, que muestra la desigualdad, se toma antes y después de la intervención del Estado. Por ejemplo, en Europa el Gini es .40 sin intervención del Estado. Y con intervención del Estado baja a .28; en Argentina el Gini es .45, y como la intervención del Estado es muy mala, el Gini se mantiene casi en el mismo lugar: baja apenas a .43.
¿Y eso, por qué? Porque cuando uno analiza en este siglo cuál ha sido el comportamiento del Estado, observa que su participación en el PBI aumentó muchísimo. En relación con los años ‘90, aumentó un 16 por ciento para llegar a su máximo histórico en estos años, con el 42 por ciento del PBI.
Cuando Duhalde llegó al gobierno de la provincia me pidió que me quedara en el ministerio de Economía, donde yo ya estaba con Antonio Cafiero. Le pregunté entonces a Duhalde: “¿Vos querés hacer inversiones públicas?” Me respondió: “Sí, claro”. Yo le dije entonces que la única manera de hacer inversiones era congelar la cantidad de cargos públicos. Y los tuvimos congelados seis años en 280,000 empleados. Se hicieron muchas inversiones y nunca tuvimos problemas de déficit.
Si esa cantidad hubiera aumentado por crecimiento vegetativo hoy debería estar en unos 310,000, como mucho. ¡En este momento hay 780,000! En el centro de La Plata casi todos los edificios están ocupados por la administración; hubo una época en que los empleados se turnaban para ir porque no entraban. Y eso pasó en todas las provincias.
Los servicios -educación, seguridad, salud, justicia- están deteriorados. Cuando estaba a cargo del ministerio me decían: “No podemos mejorar esto o aquello porque no hay presupuesto”. Muy bien: el presupuesto, desde aquella época a la fecha actual, se triplicó. Y los servicios están peor que antes. ¿Por qué? Porque el personal se incrementó en un 70 por ciento, y básicamente fue incorporada gente que no tiene la calidad ni la experiencia para estar en el Estado. Han sido militantes, seguidores, etcétera. Pero no le han hecho bien al Estado sino por el contrario han contribuido a su destrucción.
Otro tema es la cuestión jubilatoria. De repente, hace 10 años, se duplicó la cantidad de jubilados con gente que no había hecho los aportes en tiempo y forma y, obviamente, eso ha llevado a un desmadre. Eso vale tanto para Nación como para Provincia, como para municipios.
Obviamente todos estamos de acuerdo en que el Estado tiene que estar presente. Se habla mucho, y con razón, del Estado presente. Pero, ¿qué es lo que hacen algunos? Dicen: “Aumento el gasto público, y así el Estado está más presente”. Y no es así. No se mide la presencia del Estado por el nivel del gasto, sino por la calidad del gasto. Yo creo que el Estado actual es mucho menos presente que el de la década del 90. Por el deterioro, precisamente, de los servicios y eso ha llevado a que la gente no esté mejor.
Otro llamado de atención para la política: ¿Por qué en ninguna campaña electoral se discuten estas cosas? ¿Por qué no se analizan cuáles deben ser las funciones, cómo se debe ingresar al Estado? Si no hacemos eso será difícil reencauzar la economía para que tenga un crecimiento sistemático.
Hay un trabajo del BID de hace dos o tres años que dice que el Estado argentino es el más ineficiente de América Latina. La comparación es con el continente, no con Europa. Equivale a 7,2 por ciento del producto.
¿Saben lo que significó la ineficiencia del Estado? Que los impuestos se hayan aumentado un 25 por ciento para financiar un Estado que no funciona, o que funciona pésimamente.
Por supuesto también están los que dicen que no hay que medir costos. Los gremios estatales, por ejemplo, decían: “No, el Estado no es un costo, porque sus prestaciones son tan importantes que es de tecnócratas hacer el costeo”. Cuando uno no analiza el costo de las cosas y tiene un Estado enorme, eso da lugar al rojo, al fraude, no hay ningún control, se hace difícil controlar. El desorden y la falta de transparencia favorecen a los deshonestos. ¿Cómo puede ser que uno no pueda saber cuántos empleados públicos hay en la provincia o en los municipios apretando un botón? Cuesta un Perú conseguir la información. Cuando se esconde la información es porque se están haciendo las cosas mal.
Eso, en términos de gastos. En términos de tributos pasa lo mismo: tenemos la presión tributaria más alta de nuestra historia. Los impuestos aumentaron un 60 por ciento en relación a la década del 90. Yo hice el cálculo de lo que significó el aumento de presión tributaria entre 2004 y 2016 comparada con la de los años 90. Representó 700.000 millones de dólares. ¡Y hoy en día estamos discutiendo si el Banco Central compra o vende 50 millones de dólares!
Se gastaron 700.000 millones de dólares, un monto igual al que Estados Unidos puso para la reconstrucción de Europa a través del Plan Marshall. ¿Y acá qué es lo que hicimos con esa fortuna? Financiamos incorporación de personal y jubilados sin aportes. ¡Estamos hablando de 700,000 millones de dólares! Puestos en infraestructura serían algo extraordinario, este sería definitivamente otro país.
Y además, en términos de impuestos: cuando los impuestos son muy altos y el gasto público es muy malo, se incentiva la evasión. Y la evasión es alta.
Por otro lado, como los impuestos se deciden de un día para otro y lo que se busca es la fácil cobrabilidad, cobramos impuestos a los factores de producción y se deja que los pobres sigan pagando los mismos impuestos que los ricos en términos relativos. Ponemos más impuestos al trabajo, ponemos impuestos al capital, ponemos impuestos al ahorro, a las exportaciones: ¡una locura! Y ponemos impuestos a las transacciones financieras, lo cual desalienta la bancarización.
Esto atenta contra cualquier programa de crecimiento.¿Cómo puede ser que pongamos un impuesto al ahorro? Argentina es el país que menos inversión tiene: 16 por ciento del producto, cuando deberíamos tener 24. Pero para que haya inversión tiene que haber ahorro. ¿Y qué hacemos? Le ponemos un impuesto al ahorro.
Es como que hacemos todo al revés tanto por el lado del gasto como, por el otro, por la parte impositiva, de los recursos.
Otro tema del Estado es el federalismo.
¿Por qué no se cumple la Constitución?
La Constitución de 1994 decía que en el 96 tenía que haber una nueva ley de coparticipación. Pasaron 25 años y al tema no se le da prioridad. ¿Cómo puede ser que mientras una provincia como Buenos Aires aporta 12 puntos de su porción para el interior, el interior siga postrado?
Está claro que el sistema no sirvió. Pero, ¿por qué no se discute? Eso también es una cuestión de la política. Hace 25 años que tendríamos que tener una ley.
Otro punto que es muy importante del Estado tiene que ver con la macroeconomía.
Para crecer, la macro tiene que estar ordenada, si no, no se puede crecer. Con una inflación como la que tenemos no se crece. Nadie puede crecer con más del 20 por ciento de inflación, eso lo demostró un trabajo del Banco Mundial, que hizo un estudio de 170 países donde se demuestra que con una inflación de 20 o más alta no se crece.
Bueno, Argentina desde el 2010 tiene una inflación por encima del 20 y no hacemos nada. El Estado tiene que tener un equilibrio fiscal. En el año 1999 aprobamos la ley 25. 152, de solvencia fiscal, pero esa ley nunca se cumplió. Si se hubiera cumplido no hubiéramos tenido el problema de deuda que tuvimos.
En 36 años de democracia sólo hay dos años en que no fuimos deficitarios. Y hemos trabajado con un déficit descomunal. Eso llevó a que tuviéramos que tomar deuda; y la deuda, obviamente -puesto que tenemos déficit- no se paga. Y tenemos el record mundial de las renegociaciones, con cinco en los últimos 30 años. Una vergüenza.
Pero eso es porque nadie quiere asumir la responsabilidad de poner en orden las cuentas públicas. ¿Qué se hace? Lo fácil: tomar deuda. Después se juntan todos los que tomaron deuda y dicen: no pagamos.
Yo les decía que tenemos que tener más inversión y por ende más ahorro. El déficit fiscal es un desahorro: hay que chupar fondos del resto de la economía para financiar al Estado que no funciona.
Ocurre, además, que chupa fondos en el mercado interno y así achica las disponibilidades de la actividad privada, sean familias o empresas, que toman para evolucionar.
Y si no, el Estado emite plata, y atenta así contra una política de estabilidad de precios, porque quiérase o no, si uno emite mucho a la larga va a repercutir inflacionariamente.
Recapitulo: ponemos impuestos de fácil recaudación, lo que va en contra de la actividad económica, y cuando hay crisis en el Estado se achata la pirámide salarial, lo que desalienta a los funcionarios de mayor formación, que van a buscar posibilidades fuera del Estado. Con lo cual la calidad de los servicios vuelve a bajar.
Por último, el Estado tiene un rol preponderante en términos de competitividad y productividad.
La competitividad es un concepto macro sistémico que es central para crecer. Quien no es competitivo no puede exportar lo suficiente para importar lo necesario y que quede un excedente.
Fíjense: siempre tenemos problemas de balanza de pago, siempre tenemos que devaluar. Y cuando uno devalúa achica los salarios.
¿Y por qué no mejoran los salarios? Porque tampoco hay productividad: no se puede aumentar los salarios si no aumenta la productividad. En lo que va del siglo la productividad laboral no creció. Los salarios y los ingresos son parecidos a los de hace 15 ó 20 años.
Tiene mucho que ver el Estado. Para que haya competitividad tiene que haber buenas rutas, buena comunicación, buenos servicios, buena infraestructura, buena educación, buenos puertos, buena salud, impuestos razonables. Sobre esos factores se asienta la competitividad.
La productividad tiene que ver con la organización del mercado laboral pero también tiene que ver con la educación y esta es una materia notoriamente pendiente.
Si uno señala las falencias del Estado, los facilistas lo califican de neoliberal porque quieren seguir haciendo negocios en el Estado. No, nadie habla de eliminar el Estado, esto es racionalidad pura: lo que necesitamos es un Estado presente. El Estado no puede ser un estorbo, tiene que ser un instrumento que agregue valor, crecimiento equilibrado, inclusivo.
Esta es la gran tarea -o una de las dos grandes tareas- que tiene la Argentina por delante. Y como es una tarea que no se hace de un día para el otro, sino que demanda un proceso más largo, de por lo menos 10 años, es indispensable hacer un acuerdo político. De lo contrario es imposible, porque viene un gobierno y hace una cosa y viene el gobierno siguiente y hace todo lo contrario. Este es un tema central: si no nos ponemos de acuerdo en cómo mejorar el Estado, es muy difícil que la Argentina progrese.
No se me oculta que se trata de una tarea difícil, pero es indispensable.
Y no podemos seguir con una actitud conservadora. Porque no hacer nada es conservadurismo, más allá de que algunos se digan progresistas. Es preferible asumir costos a tiempo que arrastrarlos hacia el futuro. Lo peor es no hacer nada, eso está a la vista.